基层服务雇员主要是在城市社区、农村工作的社区工作者、大学生村官等。
由财政部长向众议员提交报告，指出国家需要动用财政经费来加以支持的事项，并详细论证其公共利益价值与合宪性，这个宪法惯例始自汉密尔顿。但如果政府欠债不是为了公共利益，而是为了中饱官员的私囊，则情况会截然不同，许多非洲和拉美国家的情况证明了这一点。
[82]另一个例子是政府利用发行货币（money creation）和公债来变项征税的做法始自汉密尔顿，但随着经济的日益复杂化，这些举措的后果为公众所知晓的周期越来越长，因而很容易逃过问责和监督。其中的原则得到了充分的理解，并且得到了基于同等热情和能力的反对。随着国基的稳固，美国政府逐渐采取了宁可支出百万军费，也不支付半毛赎金的政策，拒绝继续支付赎金。在18世纪早期，声誉卓著的辉格党首相罗伯特·沃普尔（Sir Robert Walpole）对北美殖民地采取了一种开明的休养生息、与民无争政策，他认为，如果殖民地享有充分自治来管理本地事务，它们的商业就会繁荣起来，人民会变得富裕，而不会给政府制造麻烦。[2]这个阶段发挥最关键作用的人物是美国第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿。
比如，当弗吉尼亚和马里兰两州对于各自在波托马克河上航行的权力产生争议的时候，在麦迪逊的提议下，两州代表于1785年3月25日聚集在已经退隐的华盛顿的居所弗农山庄，靠华盛顿个人权威的在场，才达成了协议。实际上，汉密尔顿的报告在很大程度借鉴了莫里斯报告的内容，而莫里斯在起草这份报告的时候也听取了汉密尔顿的意见。之所以出现这种转变迹象，原因或在于，伴随着战事的紧张、社会的动荡，统治当局秉持社会本位的立法理念，迫切需要将强制性行政权力的触角深入到社会生活的各个方面，《违警罚法》对警察机关处罚职能的规定不断扩张，20世纪30年代起推行的新生活运动亦为之推波助澜。
也有学者认为，我国亦存在理论意义上的警察概念，即警察是有关维护国家安全和社会秩序，保护公民合法权益，保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行的国家行政。[63]或许正是出于对当时社会局势的感同身受，以及对扩充警察机关权限的实定法的注重，才使得这部分学者将积极增进福利作为警察概念的另一目的要素。如有学者认为，警察行政是警察行政管理的简称，是指公安机关和人民警察为维护社会秩序和公共安全，保护国家利益和公民生命财产不受非法侵害，采取命令、强制等手段所进行的各种组织管理活动。[33]参见[日]佐々木惣一：《日本宪法要论》，金剌芳流堂1932年版，第622页。
值得注意的是，虽然该法所认可的警察活动既包括警察机关的行政活动，也包括辅助刑事司法的活动，但在行政法层面上以警察这一术语概括某种国家活动时，理所当然会将辅助刑事司法的活动予以排除。二、日本对德国警察概念的继受与发展 与德国早期的争论类似，二战前的日本学者围绕警察究竟是基于消极目的的国家活动，抑或是既包含消极目的又包含积极目的的国家活动，也形成了截然不同的学说。
若要排除或防止种种妨害社会安全与秩序的危险，行政机关又需要积极采取行动。[78]参见马亚雄、魏佩华：《评台湾警学界对警察含义的研究》，《公安大学学报》1994年第6期，第42页。[62]参见范扬：《警察行政法》，商务印书馆1940年版，第3页。但是，一旦这一理论在一般警察领域无限制地扩张，则可能产生对警察介入公民的自由权，尤其是对介入精神自由权领域的行为进行积极评价的危险，因而这一原理只能是环境行政法、建筑行政法等特殊领域的理论，而非普遍适用于所有行政警察领域，这也会导致行政警察概念的解体。
新中国成立以来，警察作为传统公法上的专业术语意味逐渐淡去，其作为日常用语的意义则被凸显出来，即是说，在公法上，这一用语不被用来概括某种国家活动，而是指日常被称作警察的执法主体，即指具有武装性质的维护国家安全和社会治安秩序，在警察机关中行使警察职权，履行警察职责的国家公职人员。如此一来，天皇不经议会授权自行发布独立命令的领域便极为宽泛，既包括警察行政领域，又包括增进福利的行政领域，这就凸显了法治主义的不彻底性。他认为，警察概念的核心要素是使用命令强制的手段，这也是区别警察行政与保育行政的标准，如隔离传染病患者时强制实施的医院收容措施是警察，而国家设置医院治疗患者则是保育。[76]前引[69]，中国警察学会编著书，第2页。
有趣的是，当代关于警察的学问上的概念与战前佐佐木惣一归纳的关于警察的实定法上的概念在措辞上颇为相像，在排除了出于积极目的的国家活动之后，反倒与美浓部达吉提出的关于警察的学问上的概念有一定距离。若将该原则扩展至全部行政领域，甚至可以推演出行政公共性这一上位原理，[85]即行政权的发动应以公共事务为导向，而非以私主体之间的关系为对象。
[1]在20世纪50年代及80年代集中译介的一些苏联公法学文献中(如[苏]科托克：《苏联行政法概论》，萨大为译，人民出版社1951年版。不过，也有论者超越了这一限定，对于判断涉及房屋登记、工伤认定的行政复议程序的合法性，亦借助裁量权收缩的视角加以探讨。
[61]如余秀豪：《警察行政》，商务印书馆1936年版，第8页。[87]前述反家庭暴力法、《关于防范和打击电信网络诈骗犯罪的通告》的规定，便契合了这一行政目的。佐佐木惣一或许也意识到这一点，因此也为独立命令设定了一些界限，譬如为了增进臣民幸福而发布的限制臣民行为的命令，其目的必须是为行为受到限制的臣民本人赋予幸福，为了他人的幸福而不依法律便限制臣民的行为，不符合宪法的旨趣。根据行政警察与执行警察的二元划分，当代警察法理论上的警察概念，分化为实质的警察概念和形式的警察概念。[54]白鹏飞也认为：国家为达治安之目的计，而行使命令人民强制人民之作用，是为警察。近代中国的公法学说受日本学说的影响，将警察视作某种统合性的国家活动。
[3] 由于社会生活的复杂化，不同的问题须以不同的方式解决，从17世纪开始，军事、财政、司法等事务便逐渐从警察事务中分离出来。总体而言，在法的层面上使用警察概念，在我国可以分为两个阶段。
有学者指出，将国家活动区分为给付活动、维持并增进公共福祉的规制活动、维持公共安全与秩序的警察活动，从而保留传统的以维持公共安全为核心的警察概念，可能忽略了各种国家活动的有机关联性。[苏] П. T.瓦西林科夫主编：《苏维埃行政法总论》，姜明安、武树臣译，北京大学出版社1985年版)，并没有涉及对警察概念的专门阐释。
时至今日，仍有警察法学者将警察视作国家实现管理的重要国家机器，是实现统治阶级统治的重要工具，[68]是对敌对阶级与敌对势力实行专政、维护人民民主的重要工具之一。[32]参见前引[5]，冈田健一郎文，第417页。
[73]由于警察这一用语失去了传统公法上作为一种统合性概念的意味，而转变为一种身份化了的概念，当代国内行政法研究者不再以警察行政概括食品安全、药事、环境、建筑、医疗卫生等各个行政领域当中防止危险、排除妨害的行政活动，而是以公安机关等组织法意义上的警察机关的行政活动为对象，将警察行政法作为一种独特的部门行政法加以对待。[28]其后，美浓部达吉进一步扩展了警察概念的意涵。在绝对主义国家观盛行的中世纪，警察概念所涵盖的国家活动及行政活动不仅包含防止危险，还包含推进福利。[44]参见前引[20]，须藤阳子文，第164页。
[15] 这一时期最重要的警察法学说来自奥托·迈耶(Otto Mayer)。警察概念在这两个国家的变迁史可谓殊途而同归。
不过，就我国目前的立法状况而言，无论是形式意义上的警察机关，还是其他担负实质意义上的警察行政任务的行政机关，是否具备从事防止危险、维护公共安宁秩序之活动的概括性授权基础，仍值得进一步探讨。[6]参见陈新民：《德国公法学基础理论》上卷，法律出版社2010年版，第167页。
[5]在内务行政领域，警察权限除包括狭义的治安行政外，也包括处理环境卫生、市场经济、宗教风俗等事务，因此产生了所谓的风俗警察、市场警察、文化警察及宗教警察等概念，[6]警察一词概括地指代内务行政领域内各式各样的国家活动。[72]所谓警察行政法，是指调整国家警察机关在行使警察行政权过程中发生的各种社会关系的法律规范的总和。
[37]参见[日]美浓部达吉：《日本行政法各论》，矢田长次郎1925年版，第1页。此书关于警察之观念的部分，并无特别标示，但相较清水澄讲义，内容更为丰富。[74]如余凌云：《部门行政法的发展与建构——以警察(行政)法学为个案的分析》，《法学家》2006年第5期。对于法律保留原则的适用范围及程度，即对于何种行政活动应当具备直接且明确的法律依据这一问题，存在侵害保留、全部保留、权力保留、重要性保留等不同观点。
该法第14条第1款规定：警察机关应在不与现行法相抵触的前提下，依其忠实的裁量，采取必要的措施，以便防止对公众或个人产生的威胁到公共安宁或秩序的危险。[81]在立法缺少概括性职权规范的情况下，将任务规范理解为发挥概括性职权规范的作用，虽应保持慎重，却也未必不可行。
在前一种情况下，食药警察仍然是公安机关的一个分支。在宪法层面上，虽然彼时明治宪法中并没有出现警察一词，但论者将明治宪法第9条与警察的概念连接在一起。
[12]参见[德] Michael Stolleis: 《德意志公法史》卷三，王韵茹译，台湾元照出版公司2012年版，第139页(译注部分)。法治国家的警察权和警察活动本非洪水猛兽，而是维护公共秩序、履行针对宪法基本权利的国家保护义务所不可缺少的一环。